管网公司不能承受之重
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管网公司不能承受之重
时间:1970-01-01 08:00来源:未知 作者:admin 点击:

  有人认为,成立国家管网公司就能完全实现管网设施公平开放,甚至能够在国家层面实现油气资源的统一调度。这种乐观期待,不仅没有依据,而且是危险的。

  据《BP能源统计年鉴2019》显示,美国2018年天然气产量达8318亿立方米,比上年增长11.5%,远远超过俄罗斯6695亿立方米的天然气产量。与世界上其他国家相比,美国国土面积大、天然气行业实行联邦和州两级管理,监管制度一直在探索中曲折前进。美国天然气行业管理取得了巨大成功,探讨美国经验,对我国天然气行业改革发展最具有借鉴意义。

  在管网运营与公平开放方面,美国1985年开始推动天然气管网设施第三方准入,1992年实行运销分离,建立起一个高度集成的输配网络,但并没有统一的国家管网,却能够把天然气输送到美国本土48州的几乎任何地方。背后是其发达的管网和市场化运行机制。据美国能源部数据显示,美国的天然气管网系统包括210多个管道系统,30.5万英里州际和州内管道,1400多个增压站,11000多个交气点和5000多个接气点,1400个连接点,24个Hub,400个地下储气库,49个进口或出口点,8个LNG接收站,100个LNG调峰设施。反观欧洲,1986年之前的英国天然气公司、现在的俄罗斯天然气工业公司,都拥有全国天然气管网,但并未实现公平开放,根源在于其实行运销一体化管理体制。

  对于国家管网公司与全国性油气资源统一调配,要有清晰认识。需要明确的是,国家管网公司的职责是维护和运营天然气管道,按照托运人的指令把天然气运输到指定的地点、交给指定的用户,而不是根据自己的判断对属于托运人的天然气资源进行擅自调配。英国有统一管网,但其并不负责资源调配,而是按照运输合同约定接收和交付天然气。美国有200多个管道系统,也是通过托运人或承运人安排运输,一样可以实现跨网运输。

  基于上述对国家管网公司职能进行定位,管网公司的其保供职责类似于高速公路保春运,应重在保证道路安全畅通,一旦遇到“塞车”等情况,就需要通过其他渠道想办法,不能够将责任完全归于管网公司。

  关于如何看待国外天然气行业监管经验,有一种“阶段论”认为,国外的天然气行业发展政策有其阶段性,我国天然气行业发展仍处于起步阶段,还很不成熟,所以我国不能盲目照搬国外监管政策。这种说法貌似无懈可击,但其实是片面摘取国外的历史做法、拒绝按照成功经验进行改革的借口。

  美国从来没有以天然气行业发展是否成熟作为采取或不采取某种政策的标准,只是为了应对行业发展中出现的这样或那样的问题。而且从事后来看,他们当时采取的应对措施也并不总是正确的。例如,1938年天然气法的主要目标是限制管道公司暴利、降低终端市场销售价格,因此采取了管制管输费的政策,但管道公司通过和上游生产企业合并,向上游生产企业转移利润,并没有实现降低终端市场销售价格的政策目标;1954年开始施行的井口价格管制政策,妨碍了天然气勘探投资,最终导致了1970年代中期的严重气荒。因此,学习美国经验,不能基于所谓“阶段论”的僵化认识,亦步亦趋地重复美国所走过的路线,而是要全面分析其在各个历史阶段所采取的不同政策对天然气行业发展的影响,借鉴其成功做法,避免重蹈其覆辙。

  在垄断市场结构下,政府对价格进行管制,是防止垄断企业滥用垄断权力、攫取垄断利润的必要措施。对自然垄断的管道运输价格进行管制,对垄断市场的天然气销售价格进行管制,都是必要的。由于历史原因,我国天然气行业垄断程度较高,政府对天然气行业的价格管制范围也较广,包括管道运输价格、天然气销售价格等。随着我国天然气市场开放,市场主体增加,竞争程度提高,政府对天然气价格的管制正在逐步放开。目前,海上天然气、进口LNG、工业用户直供气、页岩气、煤层气、煤制气、储气库供气价格都已经放开,仍然实行价格管制的天然气不到全部天然气消费量的一半。即使仍然实行价格管制的天然气,张曦浠以2小时24分的成绩获得了价格主管部门也放宽了价格浮动幅度。

  天然气价格放开以后,必然会发生一些波动,以调节市场供需,实现市场分配资源的功能。2017年冬季,由于全球经济形势好转、国家为了“蓝天保卫战”而大力推行“煤改气”等原因,LNG市场价格最高飙升到了12000元/吨,是平时市场价格的三倍多;2019年春夏,由于储气库开始注气等原因,淡季不淡,中石油等上游供气企业按照供气价格上浮20%?40%。下游用气企业强烈呼吁政府出手管制天然气价格,认为我国仍然是垄断市场结构,不能放任上游供气企业肆意涨价,否则会毁了天然气市场。考察美国经验,自1938年天然气法到1954年开始实行的井口价格管制,政策目标都放在降低天然气价格而不是打破管道公司对天然气市场的垄断,最终导致了1970年代的严重气荒。1978年天然气政策法逐步放开天然气价格以后,市场通过价格调节供需,政府把监管重点放在打破管道公司的垄断、增加天然气市场的竞争方面,容忍市场以较高价格销售天然气,才激励企业向开采难度很高的非常规天然气进军,最终引发页岩气革命,使美国天然气再次爆发出看似无穷无尽的力量。借鉴美国经验,我国天然气行业监管的重点,应该放在大力推动天然气管网基础设施公平开放,鼓励更多市场主体参与天然气生产和进口,通过市场竞争实现天然气供需的自我调节,而不是退回到价格管制的老路上去。

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